普通债权的审查、确认是债权人在破产案件中行使权利的前提与基础。根据破产法相关规定，普通债权审查权来源分为：破产管理人“审查权”、债权人大会“核查权”、人民法院“确认权”。实务中，破产管理人审查权限、审查标准不清晰；普通债权的审查倾向以破产管理人“审查”代“确认”；即“审查权”、“核查权”、“确认权”三权关系与界限并未厘清。笔者以亲历案件为切入口，立足破产法及司法解释相关规定，结合破产案件实务经验，试论述破产管理人在普通债权审查中的审查权问题。
关键词：普通债权 债权审查 破产管理人 审查权
1.1 案例解说
笔者曾作为债权人的代理人参与多起破产清算/破产重整案件，在向破产管理人申报、审查普通债权阶段，亲历以下典型案例，遂引发对破产管理人债权审查权的思考。
案例：四川XX建材有限公司破产清算案。破产管理人债权审查权、审查标准不明确，其审查权限过大。体现为：A债权人的债权已由人民法院生效裁判文书确认，管理人作出《债权初审通知书》后，再次撤销初审决定，以质疑债权已清偿为由，不予确认A债权人的债权；B债权人的债权经管理人作出《债权初审通知书》并提交债权人大会后，管理人在无事实与法律依据的情况下，主动作出撤销初审决定函件，不确认B债权人的债权；C债权人提供充分证据申报债权，包括合同、流水、确认函等材料，管理人以债务人未确认[1]为由，不予确认该债权，且不出具书面不予确认函[2]。
1.2 由案例引申的问题
实务中，因当前承办法官面临案件数量多、结案率要求高等客观因素，导致破产管理人在破产案件办理中角色发生偏离，尤其在普通债权审查阶段，破产管理人的审查权限扩大，其“初查权”让渡为“确认权”。即，破产管理人“替代”人民法院在普通债权确认阶段的角色，往往普通债权的确认由破产管理人审查意见作为最终意见。
然而，正是基于破产管理人角色定位的偏离，直接导致普通债权审查过程缺乏实质性监督，破产管理人对普通债权的审查标准、审查依据“非透明化”，一旦管理人不予确认申报债权，债权人仅能通过债权确认之诉[3]，另行花费成本进行权利救济，增加债权人维权难度。
因此，普通债权人作为破产债权中占比最大群体，明确破产管理人债权审查流程、审查权界限对于普通债权人成功申报并确认债权具有重要作用。
笔者通过实务办案经验，体会到破产管理人承担债权审核的全部工作，破产管理人一般通过成立内部审核团队，分担审查实务。事实上，债权人大会、人民法院基本未实际行使债权审查的监督权、审查权。同时，因破产管理人团队内部审查人员专业性参差不齐，其审查结果并不规范、统一。
2.1 破产管理人普通债权的形式审查与实质审查
2.1.1 形式审查
根据《中华人民共和国企业产法》第四十八条第一款[4]、第四十九条[5]之规定，债权人需向破产管理人提供书面材料，具体包括：证明债权人主体资格方面的资料、证明债权成立的资料（合同、判决书、调解书、仲裁裁决书等相关材料）、证明债权计算依据和公式的材料；债权人或其代理人将上述材料整理完毕后，按照管理人要求提交书面债权申报书，并将以上材料提交管理人，由管理人收取并登记。
2.1.2 实质审查
破产管理人对破产债权进行审查，最主要是审查债权形成的依据。主要有以下几类：（1）合同及履约材料，由破产企业与债权人签订的各类合同，是破产债权形成的依据。实务中，存在破产企业与债权人未签订书面合同，但实际存在合同关系的情形，针对该情况，若债权人同样能够提供相关证据印证双方存有债权债务关系，同样能够确认债权人对债务人享有债权（例如：对账确认函、收货单、转款凭证等）。（2）人民法院判决书/民事调解书，债权人持有生效判决书/民事调解书，可直接向破产管理人申报债权，且管理人不应再要求债权人提供判决文书形成的书面证据。（3）仲裁裁决书，破产管理人在审查仲裁书时，应当注意审查仲裁程序及适用法律是否正确；仲裁本身有无超出仲裁申请人的申请范畴。（4）其他能够证明债权成立的依据，如债权人提供破产企业出具的欠条、收款收据、往来函件、债务人书面确认等能够辅助证明债务人确实对债权人负债的相关证据，破产管理人结合证据材料，同样可以确认债权人对债务人享有债权。
2.1.3 审查标准
实务审查中，破产管理人一般按照债权人提交的书面材料审查，涉及债权情况不明确的，通过询问破产企业负责人获取信息。然而，笔者在参与破产案件债权审查中发现，为减少工作负担，破产管理人往往在证据材料不完备时，放宽审核标准，以直接确认债权为原则进行审查。
2.2 破产管理人对普通债权的“审查权”
破产管理人对债权审核的确认担任重要角色，承担着梳理债权、筛查并剔除虚假债权的职能，并为债权人大会、人民法院提供精简、完整的债权资料，便于人民法院最终审核确认。
然而，破产案件实务操作中，管理人掌握着实质性“确认权”，即管理人按照其团队审查标准对普通债权进行第一轮筛查，并将审查意见报由人民法院，人民法院往往对审查意见作形式审查后，直接裁定确认债权。因此，从另一层面而言，管理人的第一轮“审查权”等同“确认权”，与立法初衷相违背。
2.2.1 债权人大会缺乏行使“核查权”的实质性基础
债权人大会系由破产企业债权人组成的群体，虽破产法及相关司法解释赋予债权人大会核查债权的权利；但是，在实务中，债权人大会并未切实、有效行使该权利，达到审查债权的目的。
主要理由如下：第一，债权人对破产企业整体情况不了解，无法确认其他债权人的债权情况；第二，债权人相互不认识，对有异议债权无法对外形成一致意见；第三，债权人并非专业从事破产法律业务的个人、机构，不能对管理人编制的债权表做实质性核查；第四，破产案件历时多为2-3年，债权人多数因周期过长失去对破产案件的关注度，且仅关注自身债权是否存在确认问题，极少重视其他债权人的债权情况。
2.2.2 人民法院存在行使“确认权”的客观障碍
根据破产法规定，人民法院对债务人、债权人无异议的债权，直接裁定确认，对有异议的债权，由异议人向人民法院提起诉讼。
由此可见，破产债权需由人民法院裁定确认这一规定，是破产法规定的债权确认的最终程序，且该程序是债权人表决、分配债权的前提，重要性不言而喻。
但是，人民法院破产案件数量众多，且因破产案件周期较长，承办法官对破产案件的个案案情了解不全，无法从整体层面把握全案细节、仅能从案件方向性、节点性、关键性问题进行把控。因此，就实务中普通债权审核确认环节而言，人民法院往往过度依赖管理人编制的债权表，对债权确认做形式审查，不做实质审查；直接导致人民法院未能从监督层面对管理人审查权利作出切实、有效的监督。
目前，我国就破产案件制定的法律法规及司法解释主要为四部，包括《中华人民共和国破产法》及三部《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定》。通过研读以上法律就破产债权确认环节涉及的相关法律规定，发现我国现存法律法规对“审查权”、“核查权”及“确认权”主体如何规范行使审查权力未明确释明，导致实务运用与法律规定出现背行的现状。
笔者认为，不能片面看待实务中破产管理人审查权限问题，应当从立法目的、思路等法理层面综合理解、思考当下债权审查现状。
3.1 管理人普通债权核查程序
根据《中华人民共和国企业破产法》第五十七条[6]、五十八条[7]及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第七条[8]、第八条[9]等规定，管理人审查债权程序分为：已经/未经生效法律文书确认的债权；其中，已经生效法律文书确认的债权，管理人直接确认；未经生效法律文书确认的债权，由管理人核查并编制债权表，提交债权人会议核查无异议，由人民法院裁定确认。
管理人未确认债权或债务人、债权人有异议债权，由管理人对异议事项作出有权对异议债权作出解释或调整，管理人仍然未确认的，通过债权确认之诉进行最终权利救济。
3.2 管理人普通债权审查权
根据破产法及司法解释等相关规定，未经生效法律文书确认的债权确认程序分为三步：管理人审查——债权人会议核查——人民法院裁定确认。即，破产管理人对普通债权的审核权限仅为“初查权”，初查完成后，管理人应当编制债权表，并提交债权人会议核查，并经人民法院裁定确认各债权人申报债权。
因此，从立法层面及立法初衷而言，设立破产管理人制度目的为建立专业机构，协助人民法院推动破产案件的办理，管理人“审查权”应当同人民法院“确认权”做明确区分。
然而，因现有破产法及司法解释未就管理人在债权审查阶段规范审查债权作明确规定，使得管理人在实务操作中以简便程序为目的确认债权。事实上，破产管理人不能替代人民法院在破产案件办理中的角色，并替代人民法院行使普通债权审核确认的职能。
4.1 破产管理人需建立规范化、透明化的审查标准制度
为提高债权审核效率，破产管理人应当在实质审查环节，坚持初审和复审环节的公正、中立审查原则，有的放矢认定债权。笔者认为，结合实务经验，破产管理人应当注重审查逻辑，并尽量将审查过程作详细记录，让债权审核更加透明。
第一，初审阶段：详细制作、记录《债权初步审核函》。管理人不能简单列举初审后的具体金额，应当记载如下内容：（1）申报情况，包括但不限于债权人名称、申报债权数额及申报证据、财产担保详情、债权发生概述；（2）审查情况，包括但不限于管理人查明的基本事实、管理人对该债权的审查依据和计算方法、审查差异说明、不予认定的事实和理由、债务人的意见等其他需要说明的事项；（3）汇总整理信息，对于个别债权申报材料不完整，债权构成复杂暂无法认定、债权金额较难认定的债权，管理人应当及时联络债权人，进一步补充申报材料。
第二，复审阶段：管理人应当及时复核，并以《债权复审通知书》形式予以书面回复。回复内容应根据复核情况作出维持原审结论或作相应调整的复审结论。通知书应当理由充分，法律依据明确，论述清晰、完整，并告知债权人如仍有异议的，可依法向人民法院提起诉讼。
第三，审查原则：坚持审慎审查原则，灵活进行审查工作。实务中，管理人在审查中常常遇到材料不全的情况，尤其是债务人财务数据、主要资产情况及审计报告均未公开披露的材料。管理人应当积极与各债权人沟通，除债权人申报债权提供的资料外，管理人应当全面履行管理人职责，协调银行、相关政府部门、单位提供前述有关债务人财产的资料。同时，管理人在对工程款等敏感债权的审查中，应平衡考虑社会公益以及法律规定，并充分听取、采纳各方的意见，综合进行债权审查工作。
同时，管理人应当在同一破产案件中坚持同一审查标准，对每一笔债权的审核均应当细致、全面、综合审查，并将审查结果形成详尽书面意见，便于债权人大会、人民法院监督核查、确认。
4.2 债权人大会应当建立债权核查团队，行使“核查权”
实务中，因债权人大会形成群体的非专业性特点，债权人大会并未实际行使“核查权”，债权人大会作为主要权力机构，具有监督破产管理人工作的职责。因此，为保障债权人大会充分、有效行使“核查权”，应当加强债权人大会在债权审核中的影响力。
第一，建立健全破产管理人监督机制。债权人大会应当推选适当的人选作为监督人，充分发挥监督人的监督作用，以此约束破产管理人的行为操守，保障其公开、透明、完整审查债权。同时，债权人大会可尝试制定重大事项报告机制，加强债权人团体与管理人之间联系的紧密性，充分发挥监督人的监管价值，还可以让法院或者其他监管者及时了解到破产案件的实时情况。
第二，推选成立债权核查小组，着重对管理人审查债权结果进行核查。鉴于债权人大会非专业破产法律机构，债权人大会可另行推选成立债权核查小组，主动对管理人审查债权进行监督。
4.3 人民法院应当实质审查破产管理人编制债权表，行使 “确认权”
人民法院的职权是对破产管理人提交的债权表进行审查和确认。笔者认为，虽然法律规定[10]人民法院裁定确定的是债权表记载的债务人、债权人无异议的债权，但这并不表明法院对债权表可以不加审查、直接确认。事实上，不经审查的确认违背破产法对人民法院“确认权”的立法初衷，仍然等于将债权的确认权力拱手交由管理人，并承担其可能出现错误背书的担责风险。
因此，人民法院应当在债权审查、确认阶段行使人民法院应当具备的监察职权。第一，如果人民法院发现管理人制作并提交裁定的债权表存有错误，即使是债务人、债权人因不了解情况等原因未提出异议，人民法院也应当主动行使监督权力，要求管理人予以更正。第二，如果债权人会议核查债权时，当事人认为债权表存有错误，请求管理人予以复核更正，管理人不予更正的，人民法院应当主动对此情况进行核查，不能将债权审核的中心权力完全交由管理人，依赖管理人编制的债权表径直裁定确认。
破产清算/重整程序因繁琐、复杂等因素导致该程序冗长，破产管理人、债权人、债务人、人民法院在破产案件中互相关联，办理完毕破产案件需要各方主体共同配合。
然而，破产债权的确认是破产程序顺利推动的前提和基础，债权确认直接关系各方主体利益，因此，在实务中，明确“审查权”、“核查权”及“确认权”三权的界限问题，有助于三方主体更规范行使权力。本文篇幅有限，仅就个别破产案件的经办引发的探讨及畅想，不足以窥探破产案件的全貌，作为法律工作者，我们仍然应当积极践行、思考破产法制观念，在实务中反思与进步。
注释：
[1]债务人未确认:特指本案管理人在债权审核中为规避审核风险，建立债务人负责人确认制度，管理人将所有审核债权结果均向债务人进行书面签字确认，因债务人未仔细核对审核意见，未确认C债权人债权，管理人依据债务人书面不予确认结果，在C债权人提供合同、转款流水、对账确认函原件的情况下，仍然不予确认其申报债权。
[2]不出具书面不予确认函：特指本案管理人在同一案件坚持不同审查标准，管理人因自身工作出现重大失误，遗漏审查C债权人债权，并向人民法院进行了上报，且管理人以可以不做出书面异议为由，坚持不出具书面函件。
[3]债权确认之诉：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定》第八条、第九条规定债权人在破产管理人记载债权有异议的情况下，最终仅能通过向人民法院提起债权确认的诉讼方能实现权利救济。
[4]《中华人民共和国破产法》第四十八条第一款规定“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。”
[5]《中华人民共和国破产法》第四十九条规定“债权人申报债权时，应当书面说明债权的数额和有无财产担保，并提交有关证据。申报的债权是连带的，应当说明。”
[6]《中华人民共和国破产法》第五十七条规定“管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表。债权表和债权申报材料由管理人保存，供利害关系人查阅。”
[7]《中华人民共和国破产法》第五十八条规定“依照本法第五十七条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议核查。”债务人、债权人对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。
[8]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）〉》第七条规定“已经生效法律文书确定的债权，管理人应当予以确认。管理人认为债权人据以申报债权的生效法律文书确定的债权错误，或者有证据证明债权人与债务人恶意通过诉讼、仲裁或者公证机关赋予强制执行力公证文书的形式虚构债权债务的，应当依法通过审判监督程序向作出该判决、裁定、调解书的人民法院或者上一级人民法院申请撤销生效法律文书，或者向受理破产申请的人民法院申请撤销或者不予执行仲裁裁决、不予执行公证债权文书后，重新确定债权。”
[9]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）〉》第八条规定“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，应当说明理由和法律依据。经管理人解释或调整后，异议人仍然不服的，或者管理人不予解释或调整的，异议人应当在债权人会议核查结束后十五日内向人民法院提起债权确认的诉讼。当事人之间在破产申请受理前订立有仲裁条款或仲裁协议的，应当向选定的仲裁机构申请确认债权债务关系。”
[10]：同批注[6]。
曾阳洁，女，四川成都人，四川大学法律硕士，专职律师、清算师。2019年起于四川美地律师事务所从事专职律师工作，擅长股权纠纷、合同纠纷、民商事案件办理；并参与多起破产清算、破产重整案件的办理。
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