作者：姜亮律师

中国正面临“百年未有之大变局”，处于全面高速生产建设时期。随着新市场经济持续发展，新产业模式不断涌现，中国企业在安全生产过程中面临的法律风险具有不确定性和多发性的特征，这给我国安全生产的监管带来了新的挑战。例如2020年3月7日发生的福建泉州欣佳酒店“3.7”重大坍塌事故造成29人死亡、42人受伤，直接经济损失5794万元，导致事故的主要原因就是企业违法违规，没有安全生产的理念。据统计，中国平均每天发生事故800多起，年均死亡6万余人；重特大事故平均9天一起。与发达国家相比，中国安全生产主要相对指标水平与其相差5至8倍[1]。

面对日益严峻的安全生产形势，我国加大了对安全生产过程中各类违法行为的执法力度并逐步完善安全生产法律规范。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）进行了第三次修正，并于2021年9月1日起正式施行。修正内容强化了企业的主体责任并加大了行政处罚力度，对生产经营单位的安全生产保障措施提出了更高的要求。2021年3月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称 《刑修十一》）新增了危险作业罪，扩大了强令、组织违章冒险作业罪和提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪的适用情形。危险作业罪的增加，意味着刑法对安全生产违法行为惩戒的前置化，即在符合《刑法》第一百三十四条之一的情形下，不需要实际发生危害结果，只要存在侵害刑法保护法益的现实危险即可能构成犯罪。在如此大背景之下，企业仅做好日常的合规工作是远远不够的，更要进一步明确在安全生产事故中可能面临的行政责任和刑事责任并准确把握二者之间的关系，才能以备不时之需并在发生生产安全事故后及时处置和妥善应对，最大降低法律风险，本文将对企业安全生产事故中行政责任与刑事责任的衔接问题进行阐述。

一、企业安全生产事故的行政责任

行政责任是企业安全生产发生事故后面临的直接责任，因为刑法的谦抑性原则，行政法仍应处于安全生产作业治理的第一道防线，对于一般的违法行为，运用行政法规范即可。只有客观上造成重大伤亡事故或者其他严重后果，或者现实危险可能性非常高并具有明显的紧迫性而行政法的处罚手段已经不足以抑制时才动用刑法手段。由于实践中企业安全生产违法行为的类型繁多且复杂，相关法律规范已经依据违法行为的严重程度对其应当承担的法律责任做出了细致的规定，本文就不详细拆分开来一一阐述。根据新修正的《安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，本文归纳总结如下：

（一）生产经营单位的行政责任

针对生产经营单位的行政处罚措施主要包括责令限期改正、停止建设或者责令停产停业整顿、罚款、暂扣或者吊销许可证或营业执照、关闭。

其中罚款是最主要的处罚措施且通常与其他处罚措施同时适用，所以在实务中对罚款的金额作出正确的判断无疑是处理这类案件的重点，而正确认定罚款金额的前提是对违法行为的性质作出正确的判断。例如：“生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，未建立专门安全管理制度、未采取可靠的安全措施的”。针对该类违法行为处罚措施是“责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款。”此种情形下，罚款与责令限期改正、责令停产停业整顿同时适用。“安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准的。”对该类违法行为处罚措施是“责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款”。此种情形下，罚款仅与责令限期改正同时适用。由此可见，违法程度相似的违法行为但最后承担的法律责任可能会差别较大。

此外，还需要注意的是依照一般事故、较大事故、重大事故、特别重大事故的不同，生产经营单位应承担三十万到二千万不等的罚款。发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款，最高罚款金额可以达到1亿元。

（二）主要负责人的行政责任

针对生产经营单位的行政处罚措施主要包括降级、撤职、罚款、限制职业。

需要注意的是针对主要负责人增加了限制职业的行政处罚措施。根据《安全生产法》第94条、95条的规定，主要负责人未履行《安全生产法》规定的安全生产管理职责，导致发生了安全生产事故并受到了刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。根据《安全生产法》第一百一十三条的规定，生产经营单位不具有法律、行政法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件，导致发生了重大或者特别重大生产安全事故 ，生产经营单位主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，情节严重的终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

（三）其他负责人和安全生产管理人员

针对其他负责人和安全生产管理人员的行政处罚措施主要包括责令限期改正、罚款、暂停或者吊销其与安全生产有关的资格。

根据《安全生产法》第九十六条的规定，其他负责人和安全生产管理人员增加了暂停或者吊销其与安全生产有关的资格的处罚措施，需要注意的是区分主要负责人和其他负责人处罚措施的不同，主要负责人没有暂停或者吊销其与安全生产有关的资格的处罚措施，其他负责人没有限制职业的处罚措施。

二、企业安全生产事故的刑事责任

刑事责任作为最严厉的法律责任，无疑是安全生产事故发生后企业关注的重点。我国刑法规定的与企业安全生产有关的罪名如下：

重大责任事故罪；强令违章冒险作业罪；危险作业罪；重大劳动安全生产事故罪；危险物品肇事罪；工程重大安全事故罪；消防责任事故罪；不报、瞒报安全事故罪。

上述罪名均属于危害公共安全犯罪，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）为避免“隐名持股人”逃避法律责任，规定了组织、指挥或者管理职权的实际控制人、投资人，或者对安全生产设施、安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的实际控制人、投资人，可以被认定为相关犯罪的犯罪主体。同时规定了原则上以死亡一人、重伤三人，或者造成直接经济损失一百万元作为入罪标准。《解释》对于相关罪名处第二档法定刑的条件采用了“事故后果+责任大小”的规定方式，即原则上事故后果达到一定程度，行为人又对事故承担主要责任的，方可处以第二档法定刑。但是对于少数案件中的部分次要责任人不处以第二档法定刑难以做到罪责刑相适应的情况，可以考虑适用《解释》规定的兜底条款，处以第二档法定刑。

依法严惩危害生产安全刑事犯罪，保护人民群众生命财产安全是我国刑事立法的总体基调，《解释》明确了以下应当从重处罚的情节：未依法取得安全许可证件或者安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销后从事生产经营活动的；关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的；已经发现事故隐患、经有关部门或者个人提出后，仍不采取措施的；一年内曾因危害生产安全违法犯罪活动受过行政处罚或者刑事处罚的；采取弄虚作假、行贿等手段，故意逃避、阻挠负有安全监督管理职责的部门实施监督检查的；安全事故发生后转移财产意图逃避承担责任的。同时也规定了在安全事故发生后积极组织、参与事故抢救，或者积极配合调查、主动赔偿损失的，可以酌情从轻处罚。

对于实施危害生产安全犯罪适用缓刑或者被判处刑罚的犯罪分子还可能被禁止从事相关职业或特定活动。对于实施危害生产安全犯罪适用缓刑的犯罪分子，可以根据犯罪情况，禁止其在缓刑考验期限内从事与安全生产相关联的特定活动；对于被判处刑罚的犯罪分子，可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起三年至五年内从事与安全生产相关的职业。

三、企业安全生产行刑责任衔接的现状

行政执法和刑事司法共同担负着惩治企业安全生产违法行为并促使企业安全生产良性发展的重要使命，但由于我国关于安全生产行刑衔接机制建设较为迟缓，导致目前安全生产行政执法与刑事司法衔接并不流畅，存在现实的困境。主要表现为案件移送不力、程序存在梗阻以及立案监督乏力等问题[2]。

从移送主体来看，安全生产事故案件与其他普通的刑事案件不同，安全生产监管部门处于防控此类案件发生的最前端位置，通常安全生产监管部在行政执法中会首先发现违法行为并由其判断该违法行为是否涉嫌构成犯罪。由于危害生产安全犯罪判定标准不明确、移送激励机制匮乏，加之执法人员业务素养不过硬，安全监管部门在处理此类案件过程中无法准确把握自由裁量权的基准，导致在运用行政执法裁量权的过程中存在中同法不同罚、罚教不一致、裁量弹性大、滥用职权多、监督监察少等问题，致使有案不移、有案难移成为普遍现象。

从移送程序来看，安全监管部门开展移送的主要依据是《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及相关的规范性文件，但这些文件规定的内容比较原则和笼统，适用于所有的行政执法部门，关于移送的标准、移送的内容、程序和期限，以及违反移送规定相应的法律后果等问题规定不明确，无法在安全监管领域直接适用，随之带来案件移送受阻、证据转化存在困难、公安机关立案及处理率低等诸多现实问题。

从移送监督来看，检察机关在事故调查阶段难以有效介入，移送监督的制度具体操作性不强。安全事故发生后首先会成立事故调查组介入并对事故的性质和事故责任做出初步的判定。但事故调查组并非独立的行政执法机关，而是一个政府授权或委托成立的临时组织。我国安全生产事故实施分级调查，虽然规定了事故调查组应当邀请人民检察院派人参加，但是哪一级事故应当邀请，具体哪个部门邀请，以及何时邀请都没有明确。实践中会存在将检察机关排除在事故调查组之外的情形，加之安全生产涉及领域众多，范围较广，主要掌握案件线索的安全监管部门又不能对事故的性质和事故责任进行准确的判断，从而导致了很多案件被降格处理。

四、企业安全生产行刑责任衔接的实务操作

我国对安全生产行刑衔接的重视是一个循序渐进的过程，总体来看机制建设发展较为迟缓。《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）仅是原则性的重申了建立安全生产行刑衔接的要求。2016 年 12 月 9 日中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》也仅是明确了完善安全生产行政执法与刑事司法衔接机制并开始进行相应的部署。直至2019年4月16日应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合研究制定了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》才对安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制作出了比较详细的规定。本文依据相关法律法规的规定，对安全生产行政执法与刑事司法实务衔接的具体工作归纳总结如下：

（一）应急管理部门的主要工作

1、应急管理部门如在查处违法行为过程中发现涉嫌安全生产犯罪案件，应立即组成专案组（2人以上），核实情况后出具移送涉嫌犯罪的书面报告。由该应急管理部门的正职负责人或主持工作的负责人在接到报告后3日内作出是否移送的决定。如批准移送的，应当在24小时内向同级公安机关移送。

2、应急管理部门移送涉嫌安全生产犯罪案件应当附以下材料：案件移送书（需要抄送同级人民检察院）；案件调查报告；涉案物品清单；检验报告或鉴定意见（需附有鉴定机构和鉴定人资质证明或其他证明文件）；其他与案件有关的证据材料（如现场照片、询问笔录、电子数据、视听资料、认定意见、责令整改书、行政处罚决定书等）。

3、应急管理部门应当自公安机关立案通知书之日起三日内将案涉物品及相关材料移送公安机关，办理交接手续。

4、应急管理部门接到公安机关不予立案通知书3日内可以提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以直接建议人民检察院进行立案监督。如对公安机关作出的复议决定不服，可在收到复议决定书起3日内建议人民检察院进行立案监督并需要提供立案监督建议书以及相关的案件材料，同时附上公安机关不予立案通知、复议维持不予立案通知等材料。

5、应急管理部门认为不需要移送涉嫌安全生产犯罪案件，但人民检察院认为应当移送的，应当在收到检察意见后3日内将案件移送公安机关，并将案件移送书抄送人民检察院。

（二）公安机关的主要工作

1、对应急管理部门移送的案件应当出具接受案件的回执或者在案件移送书的回执上签字。如发现移送的材料不全应在接受案件的24小时内书面告知应急管理部门在3日内补正，也可以提出补充调查意见或自行调查。

2、应当在接受案件之日起3日内决定是否立案，如认为犯罪线索需要继续查证，应当7日内决定，重大疑难复杂案件经县级以上公安机关负责人批准可以延长至30日。依法不予立案的，应当退回案件材料。是否立案的决定，应当自决定之日起3日内书面通知应急管理部门并抄送同级人民检察院。

3、公安机关作出不予立案决定后如收到应急管理部门提请复议的文件，应在收到文件后3日内作出复议决定。

4、在人民检察院立案监督程序中，公安机关收到人民检察院出具的立案通知书后应当在15日内立案并将立案决定书送达人民检察院。

5、在事故调查中，事故发生地有管辖权的公安机关对涉嫌安全生产犯罪的应当依法立案侦查，并在3日内将立案决定书抄送同级的应急管理部门、人民检察院和组织事故调查的应急管理部门。

（三）人民检察院的主要工作

1、对应急管理部门立案监督建议进行审查、可以要求公安机关在7日内书面说明不予立案或者立案后撤销案件的理由随后作出支持不予立案、撤销案件的检查意见或者通知公安机关立案。

2、对应急管理部门移送涉嫌安全生产犯罪案件的实际情况进行监督，如果发现应急管理部门不移送涉嫌安全生产犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为应当移送的应当提出检察意见。

3、对符合逮捕、起诉条件的犯罪嫌疑人，应当依法批准逮捕、提起公诉。对决定不起诉的案件，应在作出决定之日3日内，将不起诉决定书送达公安机关和应急管理部门。认为应当追究行政法律责任的，可以同时提出检察意见并要求应急管理部门及时通报处理情况。

（四）协作机制

目前，我国正努力建设应急管理部门、公安机关、人民检察院、人民法院共同协作的长效工作机制。例如：要求明确本单位的牵头机构和联系人，加强日常工作沟通和协作，定期召开联席会议，协调解决重要问题以会议纪要的方式明确议定事项。此外，应急部门对重大疑难复杂案件的专业性问题可以向其他司法机关咨询。人民法院、人民检察院发现有关生产经营单位在安全生产过程中存在问题或者有关部门在履行安全生产监督管理过程中存在情形，可以直接发出检察建议和司法建议。同时优化各级部门协作机制的具体流程，化繁为简，如运用信息化手段逐步实现网上移送、网上受理和网上监督。

从目前来看，我国企业安全生产行刑责任的衔接机制建设并不成熟，不仅缺乏具体细化的标准，行政、司法等深层次的权力配置是根本问题所在。在实务中处理此类案件，需要从实体和程序两个环节共同把握企业安全生产可能面临的法律风险并与日常的合规工作相辅相成，才可以规范企业的安全生产并最大降低其法律风险。

注释：

[1]国家安全生产监督管理总局：“中国安全生产年鉴（2015）”，北京：煤炭工业出版社，2016版。

[2]罗丽：“中国安全生产行政执法与刑事司法衔接机制研究”，《北京理工大学学报》，第 22 卷第 1 期。

律师介绍

姜亮律师

姜亮律师执业于北京市京师律师事务所，毕业于西南政法大学，取得全日制刑法硕士研究生学位。专业领域为刑事诉讼与刑事合规，企业与政府间重大行政诉讼争议解决及行政合规，企业安全生产法律风险防控，重大民商事争议解决。