摘要

1.党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。监理企业转型升级创新发展，面临前所未有的挑战和机遇。要实现高质量发展，可选的路径有：路径一，立足于监理，做专做强做大做新，做出品牌，提供差异化、专项特色服务，提升市场竞争力。路径二，强强联合，与业界信誉好有影响力的项目管理单位、设计单位、造价咨询单位、招标代理单位建立战略合作伙伴关系，作为联合体牵头人，以联合体方式对外承揽全过程工程咨询业务。路径三，通过并购重组方式，吸收并购合适的设计院所、项目管理公司、造价咨询公司，组建一家智力密集型、技术复合型、管理集约型的全过程工程咨询企业。

2.未雨绸缪，为转型升级创新发展准备条件。其一，确定企业发展路径，适时与住建主管部门联系，收集全过程工程咨询工作开展的相关文件，为企业发展成为全过程工程咨询服务企业创造条件。其二，积极参加中国电力建设企业协会电力监理专委会、中国建设监理协会等行业协会组织的监理行业转型升级创新发展业务辅导活动，了解并掌握政策动态。其三，向已成为全过程工程咨询试点企业的单位请益、学习，将他们成功的运营管理经验、机构组织架构、管理规章制度融会贯通，为我所用。其四，聘请业界权威的专家、学者、策划公司战略发展目标制定组织架构方案，为企业发展出谋划策。其五，国家鼓励监理企业服务多元化，从企业长远发展来说，既是挑战，更是机遇。

一、国家政策及文件依据

1. 国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发〔2017〕19号）。

2. 住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见（建市[2017]145号）。

3. 住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知（建市[2017]101号)。

4. 国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（发改投资规〔2019〕515号）。

5. 贯彻落实促进建筑业持续健康发展意见19部委发布重点任务分工方案(住房城乡建设部)。

6. 建筑信息模型应用统一标准（GBT-51212-2016,住建部印发）。

7. 房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）。

8. 水利水电工程全过程工程咨询服务导则。

9. 建设项目全过程工程咨询标准（T/CECS 1030-2022）。

10. 《陕西省全过程工程咨询服务导则（试行）》、《陕西省全过程工程咨询服务合同示范文本（试行）》（陕建发〔2019〕1007号）。

11. 关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域加快推进全过程工程咨询服务发展的实施意见。

12. 陕西省住房和城乡建设厅等部门关于推动智能建造与新型建筑工业化协同发展的实施意见。

二、有关监理企业转型升级创新发展的政策梳理

1. 缘起：国办发〔2017〕19号文

2017年2月21日，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，提出：（1）投资咨询、设计、监理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。（2）强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点。

2. 推进：住建部进行全过程工程咨询试点，发改委、住建部提出指导意见，部分行业明确“全咨”服务内容与要求

（1）2017年5月2日，住建部印发《关于开展全过程工程试点工作的通知》（建市〔2017〕101号文），提出要引导大型勘察、设计、监理等企业积极发展全过程工程咨询服务，拓展业务范围。同时，确定中国建筑西北设计研究院等40家企业为试点单位。

（2）2017年6月13日，住房城乡建设部会同18个部委制订了《贯彻落实<国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见>重点任务分工方案》，主要内容有：① 明确“培育全过程工程咨询”由住房城乡建设部与发展改革委共同牵头负责。② 鼓励投资咨询、设计、监理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。③ 政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。

（3）2017年7月7日，住建部印发《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145号文），提出：① 形成以主要从事施工现场监理服务的企业为主体，以提供全过程工程咨询服务的综合性企业为骨干，各类工程监理企业分工合理、竞争有序、协调发展的行业布局。② 鼓励支持监理企业为建设单位做好委托服务的同时，进一步拓展服务主体范围，积极为市场各方主体提供专业化服务。③ 鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向“上下游”拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务。④ 鼓励监理企业积极探索政府和社会资本合作（PPP）等新型融资方式下的咨询服务内容、模式。⑤ 鼓励大型监理企业采取跨行业、跨地域的联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。⑥ 支持中小监理企业、监理事务所进一步提高技术水平和服务水平，为市场提供特色化、专业化的监理服务。

（4）2019年3月15日，国家发展改革委住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），提出：① 以工程建设环节为重点推进全过程咨询，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。② 咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。③ 全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。④ 鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业，采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。

（5）2020年4月，住建部印发《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》，明确全过程工程咨询可分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。

（6）2021年7月，中国咨询协会发布《水利水电工程全过程工程咨询服务导则》，提出了水利水电行业全过程工程咨询服务的内容、标准、收费等规范性要求，明确水利水电工程项目全过程工程咨询应遵循项目周期规律和建设程序的要求，其服务范围按项目阶段可分为投资决策综合性咨询、工程建设全过程咨询和项目运营维护咨询。水利工程项目投资决策综合性咨询可包括工程建设规划、项目建议书、可行性研究报告编制等；水电工程项目投资决策综合性咨询可包括工程建设规划、预可行性研究报告报告编制等。水利水电工程项目建设阶段全过程咨询可包括工程勘察设计咨询、工程招标采购咨询、工程监理与施工项目管理服务等。水利水电工程项目运营维护阶段咨询可包括组织机构设置、运营维护标准、运营维护方案、人员培训、突发事件应急预案等。

（7）2022年5月，中国工程建设标准化协会发布《建设项目全过程工程咨询标准》，明确全咨管理服务宜覆盖建设项目的投资决策阶段、工程建设准备阶段、工程建设阶段、项目运营维护阶段等四个阶段，咨询人在建设项目投资决策阶段、工程建设准备阶段、工程建设阶段、项目运营维护阶段，为委托人提供涉及技术、经济、组织和管理在内的整体或局部的服务活动，包括全过程总控管理服务和单项咨询服务，其中单项咨询又包括基本咨询和专项咨询。

3. 落地：开展试点工作（以陕西为例）

（1）2018年10月30日，陕西省住建厅印发《关于开展全过程工程咨询试点的通知》（陕建发〔2018〕388号），制定了《陕西省开展全过程工程咨询试点实施方案》，决定在全省开展全过程工程咨询试点工作。实施方案指出：① 优先在政府投资建设项目中采用全过程工程咨询组织管理模式。② 全面整合工程建设过程中所需的投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等服务业务、后期运维、以及其它咨询业务，培育一批具有较强综合实力和核心竞争力的重点骨干企业。③ 把全过程工程咨询作为优先采用的建设工程组织管理方式，将项目建议书、可行性研究报告编制、规划、勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询、招标采购及验收移交等全部或部分业务委托给一个企业。④ 鼓励企业通过联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询服务。实施方案列出时间表，计划于2020年3月进行试点工作总结，为全面推广全过程工程咨询提供相关政策建议。同时，省住建厅确定西安建筑科技大学建筑设计研究院、陕西诚信建设监理有限责任公司等20家企业为陕西省第一批全过程工程咨询试点企业。

（2）2019年3月26日，陕西省住建厅又确定陕西省工程监理有限责任公司等70家企业为陕西省第二批全过程工程咨询试点企业。

（3）2019年1月9日，陕西省住建厅印发《陕西省全过程工程咨询服务导则（试行）》、《陕西省全过程工程咨询服务合同示范文本（试行）》（陕建发〔2019〕1007号），指出：① 全过程工程咨询，是指采用多种形式，为项目决策阶段、施工准备阶段、施工阶段和运维阶段提供部分或整体工程咨询服务，包括项目管理、决策咨询、工程勘察、工程设计、招标采购咨询、造价咨询、工程监理、运营维护咨询以及BIM咨询等服务。② 全过程工程咨询服务范围包括决策、施工准备、施工、运维四个阶段。③ 全过程工程咨询有“1+N（项目管理+专业咨询）”、一体化和联合体三种服务形式。④ 全过程工程咨询项目管理服务清单，全生命周期（项目策划管理、项目报批、勘察管理、设计管理、合同管理、进度管理、投资管理、招标采购管理、组织协调管理、质量管理、安全生产管理、信息管理、风险管理、收尾管理、后评价、运营维护管理）。⑤ 全过程工程咨询服务计费采取“项目管理+专业咨询”（即1+N）叠加计费模式，“项目管理服务费”给出参考费率；专业咨询（包括决策咨询、工程勘察、工程设计、招标采购咨询、造价咨询、工程监理、运营维护咨询、BIM咨询等）服务费，可依据现行收费依据或市场收费惯例执行。

（4）2020年，陕西省住建厅发布《关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域加快推进全过程工程咨询服务发展的实施意见》，指出要推动工程咨询行业组织结构调整和资源优化整合，大力培育一批智力密集、技术复合、管理集约、品牌突出的综合性骨干企业，形成较完善的政策机制，建立与我省建筑市场相适应的全过程工程咨询管理体系。创新咨询服务模式，加快培育具备“全牌照全资质”的咨询企业，政府投资项目率先开展咨询服务，完善项目委托方式，提升项目管理水平，完善服务计费方式，优化服务市场环境。

（5）2021年，陕西省住建厅发布《陕西省住房和城乡建设厅等部门关于推动智能建造与新型建筑工业化协同发展的实施意见》，明确鼓励社会资本投资项目采用工程总承包模式，民用建筑项目试行建筑师主导的全过程工程咨询。鼓励全过程工程咨询。全过程工程咨询服务酬金可在项目投资中列支，也可根据所包含的具体服务事项，通过项目投资中列支的投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等费用进行支付。鼓励建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励，奖励比例由双方在合同中约定，但咨询单位不得采用低于成本价的恶性市场竞争行为。

三、法律政策研读与分析

1. 我国监理行业的发展现状

2022年9月，住建部对2021年全国具有资质的建设工程监理企业基本数据进行了统计，全国共有12407个建设工程监理企业（综合资质企业283个，甲级资质企业4874个，乙级资质企业5915个，丙级资质企业1334个，事务所资质企业1个）参加了统计，企业从业人员166.96万人，承揽合同额12491.65亿元，全年营业收入9472.83亿元。从企业业务情况来看，工程监理合同额2103.88亿元，占16.84%，与上年相比减少2.87%；工程勘察设计、工程招标代理、工程造价咨询、工程项目管理与咨询服务、全过程工程咨询、工程施工及其它业务合同额10387.77亿元，占83.16%，与上年相比增长33.42%。从监理企业财务情况来看，工程监理收入1720.33亿元，占18.16%，与上年相比增长8.15%；工程勘察设计、工程招标代理、工程造价咨询、工程项目管理与咨询服务、全过程工程咨询、工程施工及其它业务收入7752.5亿元，占81.84%，与上年相比增长38.75%。（数据来源中华人民共和国住房和城乡建设部官方网站《2021年全国建设工程监理统计公报》）

2. 监理企业的发展定位

根据住建部145号文，监理行业转型升级创新发展，仍要以主要从事施工现场监理服务的企业为主体。因此，绝大部分监理企业，还是要立足于监理，做专做强做大，做出品牌，提升市场竞争力。

3. 不同类型监理企业的发展方向

（1）大型监理企业，采取跨行业、跨地域的联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询服务，向“上下游”拓展业务范围，为建设单位提供项目咨询、招标代理、造价咨询、工程监理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务，探索政府和社会资本合作（PPP）等新型融资方式下的咨询服务内容和模式，快速成长为具有国际水平的全过程工程咨询企业。

（2）中小型监理企业，重视专业人才培养，推进建筑信息模型（BIM）在工程监理服务中的应用，以进一步提高技术水平和服务水平，“做专、做精、做特、做新”,开展“深度”的专项监理（混凝土搅拌站监理、装配式建筑驻厂监理），为市场提供特色化、专业化的监理服务。

4. 全过程工程咨询服务试点企业的资质要求

以陕西为例，根据陕西省住建厅388号文，承担全过程工程咨询服务的企业，应具有与工程规模和委托工作内容相适应的工程咨询、规划、勘察、设计、监理、造价咨询等一项或多项资质。全过程工程咨询项目负责人应具有一项或多项与工程规模和委托工作内容相适应的注册执业资格。

5. 全过程工程咨询的服务内容

全过程工程咨询服务范围包括决策、施工准备、施工、运维四个阶段。具体服务内容：项目全生命周期（项目策划管理、项目报批、勘察管理、设计管理、合同管理、进度管理、投资管理、招标采购管理、组织协调管理、质量管理、安全生产管理、信息管理、风险管理、收尾管理、后评价、运营维护管理）。

6. 全过程工程咨询的服务模式

（1）“1+N（项目管理+专业咨询）”。

（2）一体化。受托人可以将资质范围外的服务内容分包给具备相应资质条件的服务机构，但是必须经委托人的认可。受托人作为总包单位，就分包服务内容承担连带责任。

（3）联合体。联合体各方应共同与委托人签订合同。联合体牵头人负责与委托人联系，并接受指示，负责组织联合体各成员全面履行合同。联合体各方应为履行合同向委托人承担连带责任。

7. 全过程工程咨询的政策保障

（1）政府投资和国有资金投资的建设项目原则上实行全过程工程咨询服务，鼓励民间投资项目、军民融合项目积极采用全过程工程咨询服务。采用工程总承包的项目，率先推行全过程工程咨询服务。

（2）在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。

（3）大力开发和利用建筑信息模型（BIM）、大数据、物联网等现代信息技术和资源，提高信息化管理与应用水平，为开展全过程工程咨询业务提供保障。

（4）选择部分地区开展试点，对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额担保的企业，在其资质类别内放宽承揽业务范围限制。

（5） 2019年9月27日，陕西省住建厅出台《关于进一步促进建筑业企业“稳增长、扩投资、促发展”的十条措施》（陕建发〔2019〕1177号），对建设监理、造价咨询、勘察、设计企业无违法违纪、不良信息记录的到期自动延期，监理、造价类注册人员年龄放宽至65岁。

（6）陕西省住建厅出台全过程工程咨询试点工作实施方案，编写印发《陕西省全过程工程咨询服务导则（试行）》《陕西省全过程工程咨询服务合同示范文本（试行）》，以及《陕西省全过程工程咨询服务计费方法》，先后确定两批90家企业作为试点单位，开展试点工作。

（7）全国层面，强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点。

四、监理企业转型升级创新发展之路径与条件准备

1. 转型升级创新发展路径

路径一，立足于监理，做专做强做大做新，做出品牌，提供差异化、专项特色服务，提升市场竞争力。

路径二，强强联合，与业界信誉好有影响力的项目管理单位、设计单位、造价咨询单位、招标代理单位建立战略合作伙伴关系，作为联合体牵头人，以联合体方式对外承揽全过程工程咨询业务。

路径三，通过并购重组方式，组建一家智力密集型、技术复合型、管理集约型的全过程工程咨询企业。如吸收并购合适的勘查设计单位、造价咨询企业、项目管理公司。从长远来看，监理企业开展全过程工程咨询，最好有设计资质；如果没有设计资质，也应有设计能力；如果没有设计能力，也需具备有设计管理能力，否则就很难谈上全过程，因此监理企业尤其要重视设计问题。

综上，监理企业应结合自身实际，着眼于国内外市场，着眼于未来，选择一条适合自己的发展路径，将公司做强做大。

2. 未雨绸缪，为企业发展准备条件

（1）确定企业发展路径，适时与住建主管部门联系，收集全过程工程咨询工作开展的相关文件，为企业发展成为全过程工程咨询服务企业创造条件。

（2）积极参加中国电力建设企业协会电力监理专委会、中国建设监理协会等行业协会组织的监理行业转型升级创新发展业务辅导活动，了解最新政策，掌握业界发展动态。

（3）向已成为全过程工程咨询企业的监理单位、设计单位、招标代理单位、项目管理单位请益、学习，将他们成功的运营管理经验、机构组织架构、管理规章制度融会贯通，为我所用。

（4）聘请业界权威的专家、学者策划公司战略发展目标制定组织架构方案，为公司发展出谋划策。

（5）国家鼓励监理企业服务多元化，从长远发展来说，既是挑战，更是机遇。企业更应立足于施工监理咨询，整合资源，实现对施工工程两端向前向后的延伸，围绕设计、采购、生产、施工、装修、运营维护等全生命周期，逐步实现全过程、全方位、多元化的工程咨询服务。与此同时，大力开发和利用建筑信息模型（BIM）、大数据、物联网等现代信息技术和资源，努力提高信息化管理与应用水平，扩充增强公司人才队伍建设，加强全过程工程咨询专业技术人才的储备和培育，培养具有技术、经济、管理、法律及金融等知识体系和管理能力的综合性人才。

五、结语

党的二十大报告旗帜鲜明地指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。高质量发展，则是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。具体到监理企业乃至整个行业，要树立危机意识，居安思危，牢固坚持创新理念和转型升级，才能乘风破浪、行稳致远，紧跟全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的时代步伐，实现自身的高质量发展。

律师简介

张世民律师，陕西蒲城人，中共党员，中国法学会会员，毕业于西北政法学院，法学学士。先后取得全国法律职业资格、全国企业法律顾问执业资格。2005年起从事律师执业至今，现为北京市京师（西安）律师事务所执业律师。受聘担任西安市政协委员法律顾问，西安市律师参与诉讼服务、代理申诉和矛盾化解工作人才库成员，常设中国建设工程法律论坛成员单位代表，陕西省法学会建筑法学研究会理事，西北政法大学经济法学院实务导师，陕西省律师协会未成年人保护志愿律师，先后获西安市律师行业及莲湖区疫情防控先进个人、优秀党员、优秀律师等多项荣誉称号。

专业领域:

政府和企事业单位法律和合规事务处理，地产项目、电站运营、建设工程及大中型企业法律合规大风控管理体系建设。

发表的主要文章：

1. 《两份生日不同的户籍证明 一道攸关生死的“分水岭”》，解放报业·上海法治报B3整版，2008年12月29日

2. 《浅析破坏电力设备案的几个问题——以李某等破坏电力设备案为例》，华律网，2006年8月31日

3. 《论“实际施工人”的法律界定及其意义》，陕西省法学会建筑法学研究会年会论文，2018年12月

高一婷律师，女，毕业于山西大学，现为北京市京师（西安）律师事务所专职律师。

专业领域:

2019年律师执业至今，多次参与办理多件民事诉讼及仲裁案件、刑事案件、非诉案件，擅长于企事业单位法律事务处理，建设工程，刑事辩护。

承办的部分案例：

沈某某等人涉嫌走私毒品罪案（一审、二审无罪；一审无罪，二审陕西省检撤回抗诉）

焦作某公司与西北某公司建设工程施工合同纠纷案（对方起诉 960 万元，我方反诉 4500 万元，经调解，对方给付我方1100余万元）

贵州某公司与西北某公司建设工程合同纠纷仲裁案（对方起诉3100余万元，终以270万元调解结案）